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消防体制改革

coolhzh 2017-06-19 15:58:07 范文大全 0 评论
我国消防及应急救援体制改革势在必行

我国消防及应急救援体制改革势在必行 摘要: 对我国消防及应急救援体制的现状和存在的问题进行了分析, 认为我国现行体制存在 不利于各级政府作用发挥、救援力量不足、专业院校数量少、照搬军队兵役制度难以保留人 才等四个弊端。并针对这几方面的问题就消防及应急救援体制改革方向进行阐述。 关键词:消防;应急救援;体制改革。 随着我国经济和社会快速发展, 城镇建设和新农村建设日新月异, 经济社会的快速发展以及 生态环境的恶化,使得致灾因素增多,各类事故灾害多发,社会矛盾集中,灾害的群发性和 链状特征越来越突出,传统的分地区、分部门、分灾种的防灾减灾体系已经不适应可持续发 展的要求, 公共安全的问题日益成为人们关注的重要课题。 《中国 21 世纪初可持续发展行动 纲要》 在加强灾害综合管理方面首次提出要加强灾害的管控能力, 国家第十一个五年规划纲 要第四十一章“加强公共安全建设”

收入倍增、消费变革与流通体制改革

  内容摘要:当前,国内外经济形势不容乐观,不确定因素较多,我国经济增长、稳定物价、促进就业和平衡对外贸易都存在一系列突出问题。在这个大背景下,中共十八大之后,鼓舞人心的收入倍增计划和新一轮高强度改革呼之欲出。其中,城市化进程将加快,收入分配实质性改革将出台,全面改革举措也将相继推出,结构调整力度将不断加大,这些都将预示着未来十年,中国将进入“消费主导型”的发展阶段。文章指出,“收入倍增”政策至关重要,但又不能简单化地直接取代、等同于消费政策。深化流通体制改革是总体改革的重要组成部分,具有重要意义。文章最后指出深化流通体制改革的战略性思路,并列举在流通领域深化改革的十二个战略要点。

  关键词:收入倍增 消费变革 流通体制改革
  收入倍增与消费大变革
  当前,国内外经济形势不容乐观,不确定因素较多,我国经济增长、稳定物价、促进就业和平衡对外贸易都存在一系列突出问题,种种结构性矛盾也很难再久拖不决,经济增长动力已别无选择,只能更多依赖国内、依赖消费。在这个大背景下,中共十八大之后,鼓舞人心的收入倍增计划和新一轮高强度改革呼之欲出。其中,城市化进程将加快,收入分配实质性改革将出台,全面改革举措也将相继推出,结构调整力度将不断加大,再加上国外需求弱化等重大因素的影响,这些都将预示着未来十年,中国将进入“消费主导型”(而不再是投资主导型)全新的发展阶段。中国应当为迎接消费大变革时代的到来做好各种准备。
  (一)收入倍增对消费变革的重大意义
  收入倍增是中国气派、中国特色消费大变革的充分必要条件。多年以来,中国经济改革遭遇重重阻力,特别是有利于中低收入群体的收入分配改革举步维艰。出现了空谈争议过多,而行动落实太少的尴尬局面。提出收入倍增和新一轮高强度改革,有希望从根本上扭转这一态势。为此,必须汲取以往教训,使得这项计划一定要“雪中送炭”而不可以“锦上添花”。这就是一要切实保障农民群体的收入倍增,二要切实保障农民转变为市民群体的收入倍增,三要切实保障城市中低收入群体的收入倍增。而对高收入群体,则要依法提高透明度、增强规范化。另外,收入倍增也不仅仅是名义货币收入的增加,更包括较为隐蔽的社会公共福利的平等分享,例如住房、医疗、教育、养老等。再者,收入倍增必须是扣除物价上涨因素之后的真实倍增,而不是虚假倍增。
  如果切实体现而不是偏离这一战略意图,那么中国气派、中国特色的消费大变革时代定将迅速到来,城乡居民蕴藏的巨大购买力将得到充分释放。
  第一,收入倍增将促进农村经济和农民消费总量和结构的巨大变化。这就意味着,既使“不离土不离乡”的世代农民,也将更多分享现代物质和精神文明,生活更有保障,质量更有提高,衣食住行等消费方式将会发生跨越式变革。
  第二,收入倍增将会使“农民变市民”的历史进程更加名副其实。城市化若伴以收入倍增,将如虎添翼,中国两亿多“农民变市民”的身份转换将激发出巨大的消费潜力。中国特色“农民变市民”群体的消费能量和消费特点,是目前最值得关注的重大问题,但至今常被忽视。这个消费群体,处于半市民的社会身份转换阶段,消费水平较低、消费不稳定,但基本生活必需品消费数量巨大。一项有利的新政出台,就有可能改变他们的消费预期、行为和方式。例如,允许随迁子女在城市入学,就会立刻改变成千上万“半城市人”的生活选择,把子女带到身边,并将消费重心从“乡下”转到“城里”。这不仅仅是不用再跑邮局“往家寄钱”了,更意味着他们的衣食住行各项需求,将更加依赖所在的城市,消费数量、质量和结构也将随之改变和提升。可惜的是,时至今日,如此巨大的消费群体一直没有引起足够的关注,如何接纳、适应、满足他们的消费特点和消费需求,实现他们廉价、安全、实惠的消费愿望,依然是值得专门研究的现实问题。
  第三,收入倍增将进一步促进和提升城市居民的“消费倍增”。如果城市低收入群体在住房、医疗、教育、养老等社会公共福利方面有所保障,加上中等收入群体不断壮大,那么中国在总体上实现“消费倍增”是完全可能的,也就是从2012年社会消费品零售总额20万亿元,翻倍到40万亿元。其中,不仅是消费数量的简单堆积,还将伴以质量的跨越式提升,消费水平将进一步国际化、现代化、科学化,中国人口大国而“消费小国”(人均消费水平较低)的面貌将彻底改观。与此同时,中国经济结构也将发生根本性的积极变化,消费主导型的经济新格局将基本确立。
  (二)基于收入倍增的消费变革
  “收入倍增”政策至关重要,但又不能简单化地直接取代、等同于消费政策。为迎接消费大变革的到来,除了落实收入倍增的各项政策之外,还需要在直接刺激消费方面制定配套措施。例如,要调整优化消费品供给结构,积极引导、增进城乡居民新的消费内容,培育新的消费增长点,促进在品种、质量、价格、服务、信誉等方面的公平竞争。要点是大力发展文化产业、培育文化市场,促进城乡居民的文化消费;积极开发、规范旅游消费和餐饮业;注重满足儿童群体、青少年群体、中老年群体、女性群体、残疾人群体等各具特点、潜力巨大的消费需求;对商品房,除了降低虚高房价之外,还要尽快改变“重建房、售房,轻居住环境条件、卫生条件”的倾向;发展家庭轿车要适度,在鼓励私人购车的同时,一定要切实解决交通拥堵、停车无位、手续繁杂、养护麻烦、车辆失窃等尖锐问题;在中西部农村,要切实解决供电质量不高、不稳定、电价贵、电视信号不强、清洁水源匮乏、运输路途遥远、售后服务无保障等具体困难,为普及彩色电视机、洗衣机、电冰箱等家用电器创造基础条件。这些方面都需要发挥服务业在促进消费方面转化剂、催化剂的综合服务功能。
  实现“收入倍增”和“消费倍增”贵在出实招、办实事。鉴于中国即将进入高度依赖国内居民消费的时代,促消费必须理清思路、寻求战略突破。坦率而言,虽然促消费已谈论多年,但仍可发现这种谈论“跑题的多,扣题的少;虚的多,实的少;权宜之计多,长效机制少”。由于无论收入增长是高是低,总是个既定的量。因此,在增收措施既定和收入增长既定条件下还能做什么?这才是出实招、出奇招、可操作的关键思路。实际上,这些年中国确实付出了巨大努力,取得了一定成效,该做的似乎都做了,再煞费苦心也想不出更多更好的“招数”了。但调研发现,我国促消费还有潜力,甚至还有“死角”。在深化收入分配改革、理顺收入分配关系、促进收入倍增的同时,着眼于服务业影响力,特别是商贸流通服务业影响力,对促消费长期战略还可以具体细化为有针对性的很多“实际招数”。例如,针对城乡诸多购物不便而抑制的消费潜力,实行“消费便利进万家”举措;针对几亿农民变市民的消费新特点、新动向,实行“新市民实惠消费”活动;以及“安全诚信促消费”、“节能环保促消费”、“网购实体化促消费”、“高端产品促消费”、“关注农村留守群体促消费”、“反垄断促消费”、“库存(积压)家电产品半价促消费”等。这些举措不仅将会收到立竿见影的近期实效,而且也是带有战略性的长效机制。   深化流通体制改革的战略要点
  深化流通体制改革是总体改革的重要组成部分,具有重要意义。中国即将进入“消费主导型”全新的发展阶段,而与居民消费联系最紧密、最直接的商贸流通服务业,必须针对欠缺和不足推出全新的改革举措,通过改革大力提升其多向性影响力,为消费时代的到来做好各种准备,并为推动结构调整、促进这一大格局的形成做出独到贡献。
  为此,深化流通体制改革的战略性思路是:按照中央决策,在即将到来的高强度推进新一轮改革开放的大背景下,以我国流通领域存在的突出问题为突破口,面对例如流通成本高昂、流通效能低下、企业负担过重、市场行政壁垒、商业欺诈盛行等,已经危害到国计民生的方方面面,提出有针对性的深化流通体制改革思路、内容和政策措施。
  这些年在流通领域改什么以及怎么改的问题上一直含糊其辞、模糊不清,甚至被忽视、淡化。实际上,围绕存在的突出问题,在流通领域深化改革的实质内容是非常丰富而广泛的。这里简要列举十二个战略要点,并且注重改革与发展相结合,以改革促发展:
  第一,深化国有和非国有商贸物流企业产权制度改革,通过企业兼并重组,自下而上地做实、做强、做大、做优,走出长期徘徊的企业中等规模陷阱。同时,促进中小微企业管理体制改革。
  第二,深化零售商贸企业运行机制改革,促进买方市场条件下的机制创新,提高企业自营和自主品牌所占比例。
  第三,深化批发体制改革,夯实现代批发市场的微观基础,促进摊位制个体商贩向现代企业法人转变。
  第四,深化商贸管理体制改革,促进商贸物流企业在电子商务时代的模式创新和业态创新。
  第五,深化物流管理机构改革,提高物流效能,剔除政出多门等导致的体制性物流成本。
  第六,深化公共财政税费体制和金融体制改革(营改增、租费、用地等),减轻商贸企业负担,提高商贸企业的融资能力和经商能力。
  第七,深化内外贸一体化的管理体制改革,打通出口转内销的渠道,增加原出口产品的国内销售;推动商贸企业走出去,根本扭转服务贸易逆差,扩大在海外的商业存在,增加国内商品在国外的自主销售。推动原出口商品“销进来”,原国内商店“开出去”。
  第八,深化城乡一体化体制改革,积极发展社区商贸物流服务业和农村现代流通体系(冷链物流等)。
  第九,深化农产品信息化调控体制改革,提高驾驭农产品市场和价格波动的能力和水平,从根本上减少农产品损失,增加农民收入,增加消费者实惠。
  第十,深化商贸服务业运行机制改革,营造服务业讲诚信、促消费,公平竞争的市场环境。
  第十一,深化反垄断改革,取缔、剔除特供-特权等反市场化的流通渠道,铲除供给方、需求方和管理方共同形成的利益链。
  第十二,深化政策出台的机制改革,梳理已经出台的相关政策措施执行情况,推行问责制,加快实施细则建设。

大部制改革与防范消极角色行为

  〔摘要〕 大部制改革与防范消极角色行为有内在联系:与防范公共管理中消极角色行为在宗旨上内在一致,解决公共物品供需矛盾是大部制改革与防范公共管理中消极角色行为的共同现实背景,与防范公共管理中消极角色外行为都集中指向政府职能边界科学划分这一主旨;大部制改革对防范消极角色行为的价值体现在:厘清了政府内部的职能席位进而有益于堵住滋生消极角色行为的体制缺口,链结了政府内部的对接流程进而有益于扫除诱发消极角色行为的协调障碍,整合了政府内部的资源配置进而有益于防范催生消极角色行为的权力漩涡;通过大部制改革防范消极角色行为的具体途径包括:化解公共权力的自我矛盾有赖于权力制衡机制的持续完善,克服科层制有限理性有赖于公共组织对政治生态环境适应性的提高,制度建设需要在动态发展中持续完善。

  〔关键词〕 大部制改革,消极角色行为,内在关联,价值彰显,具体途径
  〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2013)03-0068-05
  由于管理责任不清和公共服务效率损失,一些具有消极属性的公共组织行为在公众价值体系中受到批判。在一定的公共管理和服务情境中,政府组织及其成员表现出的不符合职责要求、偏离组织目标并对公共组织运行过程和结果产生消极影响的行为都可视为公共管理中的消极角色外行为。公共管理中出现消极角色外行为,职能边界不清是体制诱因。把探讨如何防范公共管理中消极角色外行为这一问题纳入大部制改革的背景下审视,既有利于探索规避公共管理中消极角色外行为的体制路径,又可以从规范公共管理行为的角度加深对大部制本身的理解。
  一、大部制改革与防范消极角色外行为的内在联系
  大部制改革立足于组织架构调整,预期实现政府行为的规范和有序,其改革的宗旨、背景、目标、主旨等与规避公共管理中消极角色外行为存在内在联系。
  (一) 大部制改革与防范消极角色外行为在宗旨上内在一致。大部制改革的目的是简政放权,优化政府职能结构,规范政府运作,建设人民满意的服务型政府。规避公共管理中的消极角色外行为是从执行层面上纠正公共管理失范行为,提供社会合意的公共物品,保证公共服务的效率供给,实现公共利益最大化。二者的组织使命和行为动机均是为了适应变化了的和正在变化中的政府外部生态环境,聚焦公共需求的方向和结构,通过厘清政府机构内部权责关系,调节公共物品供给机制,提高公共组织运行效率,以切实履行公共服务职能。整合政府机构和塑造政府公共管理行为的宗旨内在统一,这是二者之间的本质联系。
  (二) 解决公共物品供需矛盾是大部制改革与防范消极角色外行为的共同现实背景。现代社会的高速发展改变了公众对公共物品的需求结构和需求层次,对公共物品的原有产出机制提出更多更高的要求,然而政府组织所具有的典型科层制特点使得其在回应社会公共需求方面客观地存在滞后性,政府提供公共物品的能力与公众对公共物品的多元需求之间经常出现结构性矛盾,政府内部在应对公众需求偏好改变或满足新生公共需求的责任主体划分上出现机制性冲突。在这种体制环境中具象的公共管理和服务行为难免会偏离公众期待,没有最大化满足公共需求,这是历次行政管理体制改革的根本前提。
  (三) 大部制改革与防范消极角色行为都集中指向政府职能边界科学划分这一主旨。从形式上看,大部制改革关注的是政府内部结构的整合问题,而防范政府公共管理中消极角色行为关注的是公共管理行为的塑造问题。从本质上看,二者关注的其实是一个问题的两个维度或者两个层次。大部制改革的理论论证和现实构架都是基于政府职能运行机理理性不足这一现实,政府机构在社会管理和公共服务的责任划分上出现偏差,极有可能导致部门间的职能重叠和交叉,出现“块块重合”,形成相关部门齐抓共管或推诿扯皮局面。在行动方面,政府组织在公共管理过程中受制于具体制度、体制、权限、部门文化及工作人员素质等因素也会表现出行为有限理性特点。仅就政府组织中消极角色行为的体制成因而言,部门间职能界定模糊无疑是怠政、滥政等行为的主要诱因。无论是具体的公共管理行为或是人格化的组织行为都可能出现“不作为”、“少作为”、“乱作为”等行为失范。
  同时,大部制改革与防范消极公共管理行为在政治发展过程中相互融合、彼此促进。明晰政府职责是规范政府行为的逻辑起点。化解公共物品供需的结构性矛盾必须首先划定政府部门之间的职能边界,明确公共物品的提供主体,解决“由谁提供”的问题,在此基础上探讨和思索提供“哪些公共物品”的问题以“如何有效提供物品”的问题才有意义。大部制同奉行管理专业化和组织分工的传统组织管理理论并不存在冲突,相反它是传统组织管理理论的提升和优化,它强调从宏观上对政府职能进行区划与分工,部门之间明确边界,部门内部同样强调结构规范和角色规范,实现行政职能的分工与协作的有机统一。换言之,大部制将公共服务的职能进行“归堆”之后确定特定职能范围内的角色分工、角色规范及运行机制,明晰了具体行为的权责关系,进而减少了公共管理中职权缺位、越位的可能。大部制改革有利于规范公共管理行为,而规范的、有效的公共管理举措则会进一步巩固大部制改革的成效。
  二、大部制改革对防范消极角色行为的价值彰显
  “如何切实有效履行公共管理的职能”是大部制改革和公共管理行为规制共同面临与亟需解决的问题。大部制改革进一步理顺了政府内部的职责关系,有益于从体制上、机制上、流程上界定政府职能部门之间的权力限度,从而减少因为边界不清责任交叉诱发的消极公共管理行为。
  (一)大部制改革厘清了政府内部的职能席位进而有益于堵住滋生消极角色行为的体制缺口。组织行为和个体行为都统一体现为政府职能。在研究中笔者发现,政府组织及其组成人员均会做出公共资源争夺、责任推卸等消极行为。需要说明的是,公共管理中消极角色行为并非只有公共资源争夺、责任推卸这两种类型,只是其他类型的消极角色行为在成因上与历史传统影响、社会环境干扰、组织管理有限理性和个体行为动机偏好等关联较大,在此略述。通过研究不难发现,职能边界不清是消极角色行为在公共管理过程中出现的体制性原因,矫正公共组织中的消极角色行为必须从调整职能结构入手。机构改革必须紧紧抓住明确政府职能和转变政府职能这个关键才能达到改革的目的,这是我国政府机构改革取得成功的关键。〔1 〕 大部制改革的基本思路是将职能雷同、相似、相近的部门,整合成“职能有机统一的大部门体制”,实现职能集中和收缩,明确权责主体,减少职能越位、错位、缺位等行为失范现象。职能定位是政府部门进行公共管理和服务的制度依据和行为规范,划定职权也即明确了公共管理发挥作用的范围,“把权力装进笼子”,“把错装在政府身上的手换成市场的手”,把多只手换成一只手,防止“乱伸手”,堵住消极角色行为产生的体制缺口。   (二)大部制改革链结了政府内部的对接流程进而有益于扫除诱发消极角色行为的协调障碍。系统论将研究和分析对象视为一个有机的整体或系统,该理论认为,结构合理、运转协调的系统整体功能将大于各部分功能的代数和,也即1+1>2的状态。任何层次的政府组织都是一个系统,其具体职能部门分布在系统中都发挥着各自的作用。现实情况是,现代社会问题的复杂性造成了这样一个局面:既然依靠某一政府部门很难妥善解决社会问题,那么就派生出一个如何在政府内有效架设“法约尔桥”(组织的跨部门沟通)的问题,也即行政协调的问题。由于同级职能部门之间虽然在解决公共问题上共担责任,但是它们不存在直线式的管理与被管理的关系,部门间的协调问题往往会产生向上移动的倾向,由更高的职权部门再进行协调。同时,在协调的过程中受制于权责划分、部门利益分割等因素的影响,很难避免公共管理的效率损失。协调的结果还有可能偏离“如何有效解决公共问题”这个初衷,反而演化成“如何使部门承担责任最小化”的现实,部门间的协调异化成了责任推诿的博弈游戏,这种协调及经协调后的行动都具有怠政的特点。由此可见,相同或相似的职能应该划归同一部门,将之前部门间的协调转变成部门内部协调并在部门内部建立有效的协调机制,以减少职能分割碎片化对行政协调的干扰和阻碍。大部制改革的目标之一就是整合职能,进一步理顺管理链和协调流程,有效解决在职能边界不清晰的情况下部门各自为政、各行其是的问题,客观上有利于沟通效果的提高。
  (三)大部制改革整合了政府内部的资源配置进而有益于防范催生消极角色行为的权力漩涡。作为国家权力的一种,公共行政权同样具备国家权力的自我矛盾 〔2 〕:公共权力的公益性要求其必须摆脱个人意志和私人利益的羁绊实现公共利益,但是权力难以屏蔽其主体的意志和利益在权力行使过程中发挥作用。一旦公共权力背离公共利益异化成培育和维护部门利益、个人利益的工具,那么政府内部就会涌出争夺公共资源的暗流,出现催生消极角色行为的权力漩涡。公共权力是公共资源的主体形式,客观上具有稀缺性,在政府管理职责边界不甚明了的情况下,相关职能部门及其行为主体便有假借行使职权为由索要管理权限的可能和行动,出现资源争夺型消极角色行为。大部门改革通过收缩职权、减少公共权力主体,将同种使命的公共权力划归到同一职能部门进行统一配置,提升职能部门对资源的掌控力和调节力,从而强化对公共资源的整合、配置能力。当然,大部制改革极有可能把职能交叉部门之间资源争夺内部化,变成了部门内部对资源的争夺。这就转化成了职能二次划分的问题,完全可以通过健全内部分工机制、完善工作对接流程、强化内部协调加以解决。这样就把在政府范围内如何切割职能这一宏观问题分解成了如何优化组织具体管理方法的操作性问题,大大提高了对权力控制的可及性。
  (四) 大部制改革平衡了政府内部的制衡机制进而有益于构筑制约消极角色行为的职权体系。长期以来,学界都在讨论“大政府、小社会”或是“小政府、大社会”的问题,这种讨论语境中的“大小”本质上指的是权力和权利在社会治理中发挥作用的广度和深度。转变政府职能是深化行政体制改革的核心,必须确定政府内部权力分配的标尺,给权力限定边界。 铁路运营实现政企分开之前,决策权、执行权、监督权统一表现为“权力”,在制衡关系上,往往是“权力”监管铁路具体运营的“权利”,行政干预了本该由市场主导的铁路运营,导致市场的手错装在了政府身上,致使“乱伸手”等消极角色行为的出现。2013年推行的新一轮政府机构改革对铁道部的职能进行了整体调整,体现了政事分开、政企分开的基本思路,从而厘清了交通运输部门内部的关系,实现归口管理,既保证了“权力 ”对“权利”的监督,也保障了“权利”的自主性。大部制改革将部门职权分为决策权、执行权、监督权从而构筑部门内的职权运行体系,建立决策权、执行权、监督权“三权制衡”机制,“给权力涂上防腐剂”,势必提高“权力”行为的规范性和“权利”行为的有效性。
  三、通过大部制改革防范消极角色行为的具体途径
  公共部门的存在是源于社会客观上需要一个超乎个体利益的组织来满足公众对公共产品、公共服务和公共秩序的要求,而不是源于人们主观上对被管理者处境的渴望。笔者多次提到,由于受到政治、经济、科技、文化等力量的推动,现代社会始终处于一个动态发展的过程中。这就在一般意义上规定了公共管理体制必须紧随社会发展进行自我完善。大部制改革对防范公共管理中消极角色行为固然有其促进作用,但是,仅仅依靠大部制改革或者说行政体制改革就希望在短期内对公共管理行为塑造取得成效并不现实。藉由大部制改革达到防范公共管理中消极角色行为的目的则需要持续通过化解公共权力的自我矛盾、健全政府组织内部的运行机制、加强公共管理制度建设以及重塑行政管理体制改革的力场结构等途径得以解决。
  (一)化解公共权力的自我矛盾有赖于权力制衡机制的持续完善。前文已述,行政权力的自我矛盾体现为权力的公益属性与权力主体赋予权力的自利性工具属性之间的内在冲突。公共组织中出现权力席位争夺的实质是期望获得职位对应资源支配权所衍生的利益,因而政府职能模糊的区域便成为消极角色行为频发的地带。大部制根据事权统一的原则将同种性质的公共管理职能进行重构和整合从而减少了职权空位、重叠和交叉,有效彰显了公共权力的公益性。同时,在制衡体系不甚完善的情形下,权力主体完全有可能对公共权力进行个性化理解和利益置换。因此,化解公共权力的自我矛盾需要从两个方向入手:一是加强权力的他律力度,依赖法律制度的不断完善、社会力量的不断壮大以及民主化进程的有力推进,以保证权力的公益属性。二是提高权力行使者的责任认同和责任自觉,主观上摒弃以权谋私假公济私等错误观念,形成积极的权力观、责任观、利益观,自觉承担并积极履行职责。化解公共权力的自我矛盾有赖于权力制衡机制的持续完善,而由自律和他律共同构成的权力制衡机制的完善则需要长期的政治实践和管理优化方能实现。
  (二)克服科层制有限理性有赖于公共组织对政治生态环境适应性的提高。各国现行政府组织基本上具备强调职能专业化、明确职能等级、保持规章制度的稳定性、以职位选人、组织成员非人格化等科层制组织特点。但是,随着理论的发展和实践的深入,韦伯所倡导的科层制即理性官僚制渐渐显现出有限理性的缺陷。现代政府机构庞大、程序严密、分工过细的特点造成了其对社会问题的反应能力相对缓慢的后果,政府部门进行职能划分和分工管理往往滞后于社会需要。社会环境的迅速变化使科层制赖以生存的稳定性消散殆尽,僵化的组织结构和运作模式成为组织发展的障碍。因此,克服科层制有限理性必须提高政府组织对政治生态环境的适应性,不断自我调适以适应动态的外部环境才能保持足够的活力和张力。现代治理理念和组织理论为提高政府组织对政治生态环境适应性提供了思路和启示。首先要缩短管理链,实现组织结构扁平化,减少因为纵向流程过长导致的公共管理效率损失。其次要强化分工协作化,实现治理主体网络化。现代社会问题往往仅依靠政府某一职能部门难以得到妥善解决,实施大部制的政府职能机构必须在分工基础上突出协作。另外,政府要与政府系统之外的力量共同参与社会协作治理,建立网络化、多元化的社会治理主体系统。公共管理环境一直处在变化之中,这就意味着公共组织必须一直跟随政治生态环境的变化进行调整,这是一个长期持续的过程。   (三)制度建设需要在动态发展中持续完善。诸多针对大部制改革的研究都提到内部协调的重要性,不可否认,大部制部门内部协调也面临着一些困境,如大部门组织内聚力不足制约内部协调、大部门内部要素增多加大协调难度、大部门内部整合度低增加协调压力、大部门内部综合管理部门协调能力弱降低协调效果等。大部制改革将原来在职能上有交叉的部门之间的协调变成了部门内部的调整,部门整合带来的一体化加大了部门内部协调的难度 〔3 〕。大部制内的协调本质上调整的是利益,形式上优化的是职能,方式上塑造的是行为,无论协调的对象是利益或是职能还是行为,协调的基本手段还是靠制度建设。因之,大部制改革需要协调,改革和运行都必须加强部门内部制度建设。首先,需要通过制度构建与管理创新优化公共组织部门职责权限,借助制度确定内部决策权、执行权、监督权的运行机制和行为原则,强化综合管理部门的协调职责和权力。其次,要通过培育与优化部门文化,形成统一的组织行为引导和约束机制,把制度精神融合在部门文化中,突出组合文化的整合作用,通过组织文化提高部门的内聚力。再次,要发挥职位分析在组织管理中的工具价值,明细职位责任,建立系统化的绩效管理体系,保证权、责、利真正统一。最后,要从微观上加强对部门成员的常规培训,使之认清其承担的客观责任(也就是职位责任),提高其主观上对客观责任的认同和内化,进而增强其对部门的认同感和工作承诺,自觉履行职责,防范消极角色行为。然而界定规范的内部职能秩序、塑造积极的部门文化、建立科学的部门运行机制、形成统一的行为规范必须在大部制改革和运行中逐渐实现而非一日之功。
  (四)克服现实阻力需要改变原有的力场博弈关系。改革意味着改变系统原有的力场结构,其一般逻辑是增强动力,挖掘潜力,减少阻力,进而达到另外一个均衡状态。阻力的大小往往影响着改革的进程和效果。与历次改革一样,大部制改革也面临着无法回避的阻力。概括起来,大部制改革需要克服体制性、利益性及观念性阻力。
  1.建立上下联动职责统一的行政职能机构以破除体制性阻力。时至2008年以整合组建工业信息部、人力资源和社会保障部、住房与城乡建设部、交通运输部、环境保护部为标志,拉开了我国大部制改革的序幕。〔4 〕 在此背景下,各级地方政府在大部制改革方面也在进行着探索,形成上下联动的良好局面。“地方政府需要设立什么样的部门,部门内部需要设立哪些机构,地方政府之间并非需要统一” 〔5 〕 。在这个原则指导下的、上下联动进行的大部制改革就会出现中央与地方在职能机构设置上不统一的可能,产生纵向管理权限和职能对接上的偏差,化解原有职能交叉的同时出现新的交叉区域。同时,地方的大部制改革虽然具有地域适应性,但是极有可能导致其在纵向行政管理体制中的合法性降低,地方大部制改革的成果和成效将难以保证。建立上下联动职责统一的行政职能机构,破除体制性阻力必须坚持两点:一是职能统一。中央与地方的部门整合必须围绕着职能展开,相近、相同的职能应归口到同一部门,直线管理上也必须以职能为依据,做到归口管理。二是上下联动。大部制改革过程中,中央与地方应该建立一种积极呼应互动的关系,大部制改革自上而下推行的同时,允许并认可地方在遵循职能统一的原则下进行大部制改革探索。
  2.合理调整利益格局以降解利益性阻力。客观而言,政府部门存在着部门利益,在逻辑上,政府部门利益在微观上表现为部门成员个体利益,在中观上表现为部门之间的管理权限和职务责任,在宏观上表现为资源分配和社会影响。大部制改革需要着重处理好这样几个利益关系:首先是政府部门利益与公共利益的关系。公共部门的存在是源于社会客观上需要一个超乎个体利益的组织来满足公众对公共产品、公共服务和公共秩序的要求,而不是源于人们主观上对被管理者处境的渴望。公共利益是政府部门利益成为可能的基础,政府职能部门利益与公共利益相冲突时,必须以公共利益为依据对政府职能部门利益进行整合、调整甚至是放弃职能部门利益。其次是整合前部门内部利益关系。改革是利益的重组与优化,拆分现有利益格局势必要面对原有利益主体的阻碍。利益既得群体是改革的直接阻力,当改革成果通过制度体制形式固化以后,曾经的改革推动者又转化成为未来改革的阻挠者,动力与阻力的共同标的则是利益。大部制改革无论是个体现实待遇、生涯发展机会还是对部门公共资源占有和分配能力都会不同程度地产生影响。因而大部制改革也必须立足现实,平衡公共利益和政府职能部门利益的关系,有步骤、分阶段的实施改革,尽量减少由于利益调整而出现的对抗和冲突。再次是整合后部门内部利益关系。以2013年交通运输部改革为例,机构职能的整合直接影响机构编制的设置,曾经作为部级机构的铁道部不复存在取而代之的是国家铁路局,职能收缩后的国家铁路局内部编制也会发生很大变化,必然有一部分人员被分流或面临身份转换的问题,原有部门利益必然受到影响,整合后的交通运输部内部同样面临着内部利益和整合的问题,这个问题很难在短期内得到有效解决。
  3.实施系统而持续的政治社会化以减少观念性阻力的影响。观念性阻力一般表现在对权力、利益、宗旨、身份等问题上的误读,是观念认同上的障碍和偏差。首先是对权力的误读,将权力视为私物;其次是对利益的误读,把公共利益和个人利益对立起来;再次是对宗旨的误读,混淆了“谁为谁服务、谁让谁满意”的逻辑关系;最后是对身份的误读,错将权力执行者等同于权力的所有者。当公共权力主体无法在观念上保持对权力、利益、宗旨、身份的正确认识,一旦对公共部门进行改革和调整,那么就很难保证公共权力主体能正确理解改革的价值和意义。观念性阻力与传统文化因素、政治社会化程度、公共部门内部文化及公共部门工作人员的素质等密切相关。减少大部制改革中的观念性阻力需要对政府职能机构相关人员持续政治社会化,以提高公共组织及其成员责任认同的主动性。
  总之,职能配置不尽合理是大部制改革和政府中出现消极角色行为共同的体制性诱因。把大部制改革、防范公共管理中的消极角色行为置于同一讨论情境,既是因为二者在成因、宗旨、目标上具有相关性,也是因为二者在行政体制改革中相得益彰彼此促进。当然,受制于公共权力的自我矛盾、科层制组织的有限理性、制度建设的长期性及利益性观念性阻力,大部制改革对防范公共管理中消极角色行为的效果可能会经过长期积淀才能彰显,但是这在根本上并不妨碍通过政府机构设置和运行机制合理化进而实现公共管理行为规范化的进程。
  参考文献:
  〔1〕 胡 海,殷焕举.改革开放以来政府机构改革的主要成就及经验〔J〕.毛泽东思想研究,2009(3).
  〔2〕 程竹汝.论权力的工具性问题〔J〕.政治学研究,1996(3).
  〔3〕 竺乾威.“大部制”刍议〔J〕.中国行政管理,2008(3).
  〔4〕 石亚军,于 江.大部制改革:期待、沉思与展望〔J〕.中国行政管理,2012(7).
  〔5〕 杨兴坤.大部制改革中的十大问题与误区〔J〕.甘肃理论学刊,2009(4).
  责任编辑 周 荣

我国现有消防监督机制改革探讨

我国现有防消督监机改制革讨探 于

渤恩  

黑龙江省伊春市公安消防 支队防火监处

督1

5 3 00  

在对0 消监防督机制 改革 的同时,要 提 消高防人员 工作的 极积 性 , 要 【 要摘l消防监督是 我国 防机消 构依履行职法,责加强消 安 防全 管  ,落理实火防灾范措施的 要方重式,是保 障人 民生命财产安 全 所采 的不取  他们让树立 正确 的工作 度。态防消 监督 门部 可多采以 取联 检 查合 的  方或可缺的施 措一。之此因完善消防监 机督制是为 更好的了护人们保生和命  ,法 在实进 行消地 技能 防练训 ,带 领防人消 员他们 到所管辖 的 地 , 给  财产 安 区全 。是但目 前 我消国监防 机制仍督在很多问存 ,题 作者 文在章中 深 入 们手 他把手地 教法方、 传 经验 ,使消 防 人员的工 能作力在 践 实中得到  锻 要提高 防执消法 人员的 化文 质,素让他 们 转变前以落后 思  的分析的了我 国消防监 督制现机阶段 存的问题和在针对 这些问 题提 出的相所  和 炼提。高 应 建 议的  想识 , 意养他 培们尽职 恪, 守忠于 国家的 思想。 要他让们 识 认他们到  的

【关 键 词】防监督; 消监督制;机改 革  年近来 ,因 为演愈 烈 的愈火 的灾生发 ,消 防安 全社在会 扮 中演 的 角 色越  越来重 要, 它与百姓的 命生 和财产全 息息相 关安,也 对 国我 社的 会

作工性质 具至有高无上的 耀 。荣 让要们懂他得 个利益人 要服于从 体集利 

,从而 来 提高防消员的人积性 极 。  2 3 . 适繁重 的消应 监督 防务  由于任经济社 会不的发断展 和类人 生产生 活活的 动 日频 益, 繁得使火 消 防 作工面 临压 的与力日 俱 。 增作消防为工作的中坚力 量, 稳  定 与和谐 有着 大巨的影 响。因此我 的消国防监 督 管理 工 作务任十分  灾繁发生 ,频地繁 重 , 且伴随 着并许 新 多况情 和新题 问断不 涌 现 , 以所得不不 一进  步基消层 防监督 人 要承担员 大 量繁重 监的 检 查任督务 ,火防宣、 行传政处  对 国我的消 安防全 监机制进行改革督与完 ,善使 与 我国现状之适应相,   、罚火 调查等 都灾是消防 监工作督者 的 日常 工作内 。 容要让 工作人适员  应种 繁重的这工作, 必须使他 们调整好 J  态, 且而 经常检查身体 缝康的 从  更而好地 护社会大维 众利益的 ,促我进国 社 的和会谐 与展发 。 

.1我 现国 在消 防监督 的现状   状况 。 只有身心健康了 才 能适,应重繁 的消监防督任 。务  1 . 1 消防构存 机的问题在  3 .善消防监改督制

机的主要施 措 前, 我当国消防监 机督 构受因会社冲击 大 ,导 致 分部机构 的工作人  3 . 1健全 防消理管 机 制员出 现化腐思 想 。于经由 的济快 发 展速, 民生 活水人的平不 断提 高 ,人 要建 健立全消 防管 理制 , 以进一机步适应 会发展社的需要。 健 的全 们对 生的活求要 在不断提也 高 许 ,消防执多机法构在 作过工 程受中到外 制度 是顺 开展各项 消利防 作工 基的础, 有只各制项度健 全了,才能 更好 部 境环的影 响非常大 ,使消得监 防人督员在作中也有 了 工各 各种样的需   开地各展项工作。 对 干安公与现役制 不体一 统的问题, 应尽可能将 种两  求,从而 出现 腐 败的思了想 。很多 作人工员在工作中 信念和责任 意识  体方合 制并 一种成制 体, 在合未并之前, 也分要 对别两 种制体制 定出台 相面 逐 渐受到 影。响 分部 消监防人 督文化 员素和执 法质水不平 高 而且,很  的应 管办理法, 达 到管 理统 、一 准统一 标 从, 能而更 的开好好消展防监  情多况执法 下不规也范。 因 此 消,防 监督机 的构人在专业员平水和 督监 督各项 工 作。加强 消 防监督机制 的规 化建范设 , 立建高效 、 捷 的专快业 工 方作面还是存 着在很大 问 题 ,且一而直 以来, 我 消国防警力 源 也存资 消防 队 , 伍而从 高消提监防工督规范化作、 学化水科平 提高,工作率效。  在严不重足的 现象。 从 防消警的力分布情 上况 看,来基层 防监督 消理管 主 管部门要 强加 消防监 机 督构的 执法工 作管 理 把 ,法 行依政的 念理深 

工 的 警作力够不是比较 普遍 的现 象 。能不 及 时对火灾的的 患和隐事故  贯入落 彻实 , 在全社会营造开 展消防监 检 查工督作的利 有 围, 以推动 氛进行调 查以 对基及层众 的群防知识 进行消宣传 等等。在 职的 作工人员长  防火 监规范督 化程进 。  期 处于 高 荷 工作负的状 态 ,使们他工对产作生严 重的面影负 ,响从 挫  3 而. 2转 变 督监 的方式  伤他们的工 作积级 。 性  转要监变督的 方 式 , 能将监 不督 的重仅点局 限于仅城, 市要结合 城 1  . 2消防监体督系 存在漏洞  乡 体 一化理的 念 ,加强对 农 地 村的区监督。 目前 , 在 乡城建设 一体 理  现 化 段阶我国 许 消多 监督防机 构在 管理存 任责不明 确的漏洞 。 消   防念逐步 深 入背景的下 新农村 建,的设步 伐越 来 越快 ,对发生相火 的频 灾 监 管组 机织构不 健 全 , 致导 防消 监 工作 做不管 到位 ,消防安 令人全担  率越 来

越高, 因此很 多城 郊和村 地农区消的防工也作 当应起引相关部门  。 现忧 在的消防监 督 作工人 员有公中 民警安也有 役军人 现 消,防 制的体  的重视 。在体具 作工 过的程中, 要结合 城乡 一 体化的监督管 理方 式,  

加统一导致一些不消防监督工落实困难大作、管 理顺不畅 队伍、不稳定  、大 对 村和农城郊的监 督 查检度力。  战 力斗不均 衡等问 十分题突出 。因此 , 体 和管 理制的统 一 是目前形下 势3 . 3努力 使消防督检查监工 作业化专   的当务 之急 如何来 。确消认防 监 督员作 履职到工 , 是 位—困直扰着 我们  目 , 前随着经 和济社会 快速的发展 , 传统 消防监的 检查督 作工 逐 渐

的 题问 。当前 国 内下, 事故上发 生 后 追究 责任时, 主是检 要查 防消监督   是员履行否其 职, 责作工是否 到 位 , 级部署上 的工是否作完 落整 等 内  实容 ,但 目是我 国制定前消 的监督 防制机无 法量 化从、质化 方 来面进 一行  明个确统计 , 的因当为消前防监督 人与其员所管辖的 社会单 这位比个例 相 差太大 的 观因素 客, 就了造防部 消门辖对 区位单监 管然存在必 控漏  失 的问题管 。从 消部 门的防作工现 上可状以 看, 现出阶 的段 消防督监机构  的 技 科化平水比 低较 ,其所 用消的防 检测设 的质备 和规量格都 相对 较  时代 的与快速 发展 相不适应 了, 这就 对 消监 督检防查 工 提 作来新 出的

 

求要, 传统 管理 模式的 受 到了新的挑 战 。为了 应适时 的需要 代 ,者作 认

 为应该 快 加创建新造 科学 管的理模 ,式努 力到做 防监消督检 工作 查 专业 ,化 高 消提工作防者的工 作水 , 采用平最 进先的消 安防全 患检隐测 技 

术,

尽量降 低 安 隐患 出现 全的几率 ,提 高消防队 伍 专的业化 程 ,度使 消 防 监督查检 作工能够提 高 效。率  结语  落为 后 而 。, 且 中多其数的消 防管理 机构的 作人 工在员 具的体工作 中 都 在 构和建谐社 的历史背会景下 对我 ,国防消监 督机 改革制和善 工完  局 只限用五官去于知 感 凭 ,己自的觉感办事 。  作 是 止防灾火发 的重生要措施 虽然。目 前监 督机仍存制很在大 问的题,  2 . 改 消善防 监督 机 制的重要性 但  只要是我们坚 正持 的确治方政向 把, 人大 众民的利 放在 益第 一 位,坚 

. 1 障 人保民生的命产财全 安 火灾 是 一 种灾害 , 它严 损 重害人 了群 民 众的 生 命和 产安财 。 因 全 此,必 须 强消加监 督管防理具 有 分十重要现实意 义的 ,

尤其是对城 市内  的消防 监 督 制进机行完善 一 这问题更 亟 是待解 决 。因城为市经济 对 相 发,达人 口 量 多数 ,于对火 灾发生的频 率和损失 较高 ,而完善 市城消防   监督管 理, 利 于缓解有城市火灾形势 , 对于降 低灾发火生 几的率和 防 范火灾 发 生具的 有重要作用 。 从 而 来更有加的力 障保民的生人命安 全财和 产安全

。 

持 全 心全 意人 为服民的宗 务, 我旨们消防监的 督制机就越会来 越完 善。 

参考文献

 【1 ] 志 明. 对我邓国消 监防 管督 理机制革的改考[ 思J 】. 企 家天业地( 理 论版) , 2 0 1  1 (07 ) .   [2 】 赵衍 宁 探讨.消防监 执 督检 查法中常 见问 题 及对 【 策 J ].价 值 工  . 2程o 1 4( o 5 ) .  [5 】 徐 凯东 消.监防督检 查 的现 状与 展发 研究…. 中国 技新 新术产  . 品 201 z0 z .) 

2 2. 高提消 防人 员积极 的性 

科 披

 

3  3

《消防制图》课程教学改革探讨

2 0 1 4 年 1 2月 

廊 坊师范学院学报( 自然科学版 )  

J o u r n a l   o f   L a n g  ̄ n g   T e a c h e r s   C o l l e g e ( N a t u r l a   S c i e n c e   E d i t i o n )  

De c. 2 01 4 

第1 4卷第 6期 

Vo 1 . 1 4   No . 6  

《 消 防制 图》 课 程 教 学 改 革探 讨 

张 芳, 陈智慧 , 张晓青 

( 中国人 民武装警察部 队学院 , 河北 廊坊 0 6 5 0 0 0 )  

【 摘 要】  《 消防制图 》 课程是消防两系学员一门重要的专业基础课, 根据 目前人才培养需求及《 消防制图》 教学过 

程 中存在 的问题 , 以培养应用型 、 创 新型人 才为 目标 , 从教 学 内容 、 教学 方法及考 核方法 三个方 面提 出了教学 改革  的思路和措施 , 探求适合《 消防制图》 课程的模块化教学方法 , 以提高 学员的学习效果 。   【 关键词 】   消防制 图; 教学改革 ; 模块教 学方 法 

I n n o v a t i o n   o f   T e a c h i n g   Me t h o d s   f o r   Fi r e   Dr a wi n g   Co u r s e  

ZHAN G  F q ng, CHEN  Zhi - hu i ,ZHANG  Xi a o - q i n g  

【 A b s t r a c t 】 F i r e   d r a w i n g   c o u r s e   i s   a l l   i m p o r t a n t   p r o f e s s i o n a l   b a s i c   c o u r s e   f o r   D e p a r t m e n t   o f   F i r e   C o m m a n d i n g   a n d   F i r e  

E n g i n e e in r g .Ac c o r d i n g   t o   t h e   c u r r e n t   d e ma n d   o f   t le a n t   d e v e l o p me n t   a n d   e x i s t i n g   p r o b l e ms   i n   i f r e   d r a wi n g   c o u r s e , wi t h   t h e   a i m  o f   d e v e l o p i n g   i n n o v a t i v e   a n d   p r a c t i c a b l e   t le a n t ,t h i s   p a p e r   p u t   f o r wa r d   s o me   n e w   i d e s  a a n d   me a s u r e s   o f   t e a c h i n g  

i n n o v a t i o n   f r o m  t h

e   a s p e c t s   o f   t e a c h i n g   c o n t e n t .t e a c h i n g   me t h o d   a n d   e v lu a a t i o n   me t h o d .Mo d u l e   t e a c h i n g   me t h o d   i s   r e c —   o mme n d e d   i n   t h i s   e o u r  ̄ i n   o r d e r   t o   i mp r o v e   s t u d e n t ’ s   l e a r n i n g   e f i f c i e n c y   i n   t h i s   ap p e r .  

【 K e y   W O r d S 】 f i r e   d r a w i n g ; t e a c h i n g   i n n o v a t i o n ; m o d u l e   t a e c h i n g   m e t h o d  

[ 中图分类号 ]G 6 4 2   [ 文献标识码 ]A   [ 文章编号 ]1 6 7 4 —3 2 2 9 ( 2 0 1 4 ) 0 6—0 1 1 6—0 2  

《 消 防制 图》 是 消 防两 系学员 一 门重要 的专业 基  础课 , 是研 究 空 间图示 图解 方法 、 工程 图样 绘制 原理  和方 法 的课程 。通 过 该 课 程 的 学 习 , 可 培养 学 员 空  间想 象力 、 绘制 和 阅读 工 程 专业 图样 的能 力 。该 课  程 在消 防部 队人才 培 养 过 程 中起着 重 要 作 用 , 不 仅  为 后续专 业课 程及 毕 业 综 合 演 练 提供 基 础 知 识 , 也  使 消 防工 作 者掌握 必 要 的绘 图 、 读 图技能 , 以满 足 日   后 工作需 求 。  

投影 制 图 、 建 筑制 图 、 消防专 业 图和计算 机绘 图五部 

分, 只有消防专业图部分能体现消防特殊性 , 其他内   容均是在地方院校建筑制图的基础上进行了一些删 

减, 没有 根据 我 院教 学 特 点进 行 针 对 性 的 设 计 。另 

外消防专业 图部分在整个课程体系 中所 占比重较 

小, 使得 不 能针对 不 同专业 进行展 开教 学 , 这样 就使  得 不 同专业 学生 在学 习时感 觉 目的不 明确 。  

1 . 2 教学模 式 单一 

目前 , 《 消防制图》 课程教学还存在不少问题 , 影  响学员的学习积极性 , 难 以有效培养学员解决实 际 

问题 的综合 能力 。因此 , 面对 新 时期 对 消 防 人才 培  养 提 出 的新 要 求 , 有必要对 《 消 防 制 图》 课 程 进 行 

改革 。  

在 传统 的制 图教 学 过 程 中 , 是 根 据教 学 大纲 的  要求 , 利用模 型 、 多媒 体 等 教 学 手段 , 向学 生讲 解 投  影理论 、 绘 图规则 及方 法 , 学生则 通 过练 习及读 图巩  固所学 的知 识

。这种 教 学 模 式 是 典 型 的教 师 讲 、 学 

生被 动学 的教学 模式 。在 学 习过程 中学生 缺 乏主 动 

1 教学 中存 在的问题 

1 . 1 教学 内容 缺乏 自身 特点 

性和积 极 性, 从思 想 上 不 能提 起 对 课 程 的 重视 和学 

习兴趣 。  

1 . 3 任职 教 育不 突 出  

目前 , 《 消防制图》 教材内容主要包括画法几何 、  

《 消防制图》 有别于其他类型 的制图课程 , 面向 

[ 收稿 日期 ] 2 0 1 4—1 0—1 5   [ 作者简介 ] 张芳( 1 9 7 9 一) , 女, 博士 , 中国人 民武装警察部 队学 院消 防指挥 系讲 师, 主要 研究方 向: 消防装备 。  

・ 

1 1 6 ・  

第l 4卷 ・ 第6 期 

张芳 等 : 《 消防制图》 课程教学改革探讨 

2 0 1 4年 1 2 月 

的对象是从事灭火及抢险救援 的消 防员。因此 , 课 

工业 、 民用建 筑 工 程 图 绘 图方 法 规 范 的 基 础 上 , 要  适 当增加 建筑 概述 及 消 防设 计 相 关 实 际 应 用 问题 ,  

本理论知识的学习必须与今后工作需要结合起来 ,  

但以往的教学模式 多注重理论知识 的讲解 , 忽视 了   课程与任职需求 的联系。一方面 , 由于教师对消防  部队实际情况缺乏 了解 , 传授 的知识仅限于课本 中   制图的相关理论和规定 , 不能依据部 队实际需求进 

并引人实际工程 图纸 , 观摩实体建筑 , 介绍建 筑工 

程 图纸及 防火 设计 识 读 方法 , 以 增 强专 业 的识 图及  空 间想象 能力 。在 消 防专 业 图纸 学 习 部分 , 应 依 据 

实际案例 , 增加绘 图实践练 习, 真正达到“ 教为战”   的教学 目标【 2 ] 。另外 , 在消防制 图课程 学 习之后 ,   可针对不 同专业开设专业图纸学 习的选修课 , 以深  化、 扩展所学内容。  

2 . 2 改 进教 学方 法  近几 年模 块化 教学 方法 在多所 院校 中都 已进行 

行针对性 、 细致性的讲解。另一方面, 学生读图和绘 

图实践 练 习 较 少 。不 少 学 生 在 进 行 建 筑 制 图识 图 

时, 由于还没有学习专业知识 , 教师在讲读 图理论的 

同时还要顾忌学生专业知识 的补充 , 造成读 图时间   的浪费。另外 , 由于投影理论知识学时较多 , 造成后  续专业知识学 习时间紧张 , 教师不能为学生安排 消   防专业图的绘制实践练习, 导致学生走上工作 岗位  后不能马上学以致用。因此 , 有必要 以任职教育为 

主线 、 以能力 培养 为 目标构 建课 程体 系 。   1 . 4 考核 方法 单一 。 不 能体 现能 力培 养  该课 程 原有 的考 核方 法 中总成 绩 由期末 闭卷

成 

了尝试[ 3   ] , 并取得 了 良好 的教 学效果。模块 教学  方法是将教学 内容进行模块化设计 , 学员必须在掌 

握上 一模 块教 学 内容 的基 础 上才 可 以进入 下一模 块  的学 习。该方 法一 方 面 增 加 了 教 师教 学 的灵 活 性 ,   另一 方 面可 以提 高学 员 的学 习 积极 性 和重 视 程 度 。  

通 过模块 教学 方法 的实 施 , 可 以强 化 学生 的技 能 训 

绩、 平时成绩 、 实践成绩三部分组成 。但平时成绩和  实践成绩往往是老师凭 印象 自行决断 , 考核缺乏标 

练, 促进学生实践能力提高 , 有讲有学 , 边学边练 , 循  序渐进 , 弥补了过去讲练分离的不足b ] 。在《 消防制  图》 课程教学过程 中, 可将教学 内容分为投影基础知  识模块 、 组合体投影模块、 建筑工程图模块 、 消防专 

业 图模 块 、 计 算机 绘 图模块 五部 分 , 在 每一 模块 授课 

准性和规范性。这既有可能造成学生成绩评定的不 

公, 又可能挫伤学生的积极性n ] , 降低学生对实践训 

练 的重 视程 度 。而期 末考 试 由于形 式 的 限制往 往不 

能体现能力考核 目的。而本课程的教学效果是培养 

学 生 的多 种能力 , 故 在教 学 中应 注重过 程考 核 , 采用 

过程中突出重点 , 使学生 明确学习 目标 。并增加各  个模块之间的关联性 , 避免知识链的脱节 , 如在组合  体投影 的学习过程 中, 可 以建筑 相关形体为对象进  行练习, 增加学员对建筑的感性认识 。   在模块化教学过程 中, 教师要更新传统的教育 

观念 , 强调 教学 效果 , 运用 新技 术手 段加 强教 学 内容 

多元化 的考核方式得 出学生的成绩 , 并建立 良好 的   教学管理制度 , 提高学员 的重视程度和积极性。  

2 教学改革方法 

2 . 1   教学内容突出重点 。 紧扣专业应用  在教学内容改革上 , 应在充分调研消防部 队对 

业务 知识 理论 需求 的基 础 上 , 考 虑 未 来 知 识技 术 的  发展 及对 人才 需求 的 变化 , 以应 用 能力 培养 为 目标 ,   在确保 理 论知识 实用 、 够用、 必须的前提下 , 加 强 实 

的可视性 、 可传性、 可用性  ] 。增强学员的积极性和 

创新 能力 。并 可根 据教 学实 际情况 灵 活采用 多种 教  学方 法 , 如小组 讨论 法 、 问题 解决 法 、 案 例教 学法 等 。  

2 . 3 实行 制度管 理 。 明确模 块 考核 目标 

制度 管 理是强 化 教 学 效 果 的 手段 , 在教 学 过 程 

践应用练习, 降低在理论强化上的难度 、 深度 。   改革 的方向是根据各专业特点 , 调整各部分教 

中教

师要依 据学员 的学 习情况制定 良好 的管理制  度 。在每一模块采用多样化 的考核方法设置相应的  考核要点。在考核内容设计上要注重实用性和能力  培养。专业制图模块考核过程 中, 教师要针对不 同   专业有所偏重 ; 在模块考核方法上 , 教师可以根据教 

学 情况 灵活 选择 。  

( 下转 1 2 0页 )  

・ 

学 内容所 占比重 , 删 除部分 教学 内容 , 如直线 实长 

和倾角 、 组合体尺寸标注等 , 注重将 基本原理 与具  体应用相结 合 , 重点落 实在实用教学 内容上 , 学生 

不 仅要 有 三 视 图读 图能 力 , 还要熟悉 建筑工程 、 消  防专业 图纸 。建 筑工 程 专业 制 图部 分 , 除 主要 讲 授 

】】 7 ・  

2 0 1 4年 1 2 月 

廊坊师范学院学报 ( 自然科 学版 )  

第1 4卷 ・ 第 6期 

力提 出 了一 些建 议 :  

对 学生 就业 方 向修 改授 课 内容 。积极鼓 励 学生 参 与 

( 1 ) 建立 更 广 泛 的生 物 统 计 培养 方 案 。 当培 养  方 案 的考 虑方 向发 生改 变 时 , 如 更 多 考 虑 生物 统 计 

会议 , 并将心得做总结 , 发现问题 , 并通 过辩论 的方  式解决问题 , 这样就能很快地提高学生 的统计素养 

学的培养质量以及毕业生 的就业方 向时 , 需要一个  新 的培 养方 案 。  

和实践能力。  

[ 参考文献】   [ 1 ]李竹渝 . 提倡 组合 式教 学法 全 面提 高统计 专业 学 生素 

质统计教育[ J ] . 统计教 育 , 2 0 0 6 , ( 4 ) : 4 —5 。  

( 2 ) 拓宽培养 方案的范 围。计算生物学和遗传  生物 学等 领域发 展 相 当迅 速 , 需 要 一 大批 统计 专 业  实践 能力 很强 的人 才 , 才 能跟 上生 物 统 计 发展 的脚 

步, 因此 , 拓宽 培养 方案 的范 围迫在 眉 睫。   ( 3 ) 提高产 业界 的参 与 。生物技 术 、 制药 和 医疗 

[ 2 ]袁卫 , 刘志波 , 郭念 国. 美国统计 高等教 育的现状及 其发 

展趋势 [ J ] . 统计与信息论坛 , 2 0 1 0 , ( 1 ) : 1 0 7—1 1 2 .  

[ 3 ]S t e v e   L o h r .F o r   t o d a y ’ 8   g r a d u a t e , j u s t   o n e   w o r d : S t a t i s t i c s   [ E B / O L ] . [ 2 0 0 9—0 8—0 5 ] . h t t p : / / w w w. n y t i me s . c o n/ r  

2 0 0 9 / 0 8 / 0 6 / t e c h n o l o g y / O 6 s t a t s . h t ml ? 一r =3.  

器械产业发展迅猛 , 急需

大量实践能力超强的生物 

统计学人才 , 产业 界除 了为培训提供资助还应大力  资助统计专业学生 的专业实 习, 尽快提高学生解决  实 际问题 的能 力 。  

( 4 ) 增加学 生 参与项 目的机会 , 激发 学生 对生 物 

[ 4 ]J o h n   V e r z a n i . Us i n g   R   i n   I n t r o d u c t o r y   S t a t i s t i c s   C o u r s e s  

w i t h   t h e   p mg   G r a p h i c l a   U s e r   I n t e r f a c e[ J ] . J o u r n a l   o f   S t a  

t i s t i c s   E d u c a t i o n , 2 0 0 8 , ( 1 ) .   [ 5 ]I v o   D. D i n o v ,N o c o l a s   C h r i s t o u , J u a n a   S a n c h e z , C e n t r a l  

L i mi t   Th e o r e m: Ne w  S ORC   Ap p l e t   a n d   De mo n s t r a t i o n   Ac —  

统计学 的兴趣。大学生可 以多参 加相关讲座和会  议, 提高项 目 合作机会 , 或可以申请到统计学研究院  所继 续深 造 。   ( 5 ) 发 展交 流 学 生 的新 机 制 。鉴 于 目前 的健 康 

卫生 问题 以及 发展 定 量 分析 技 术 的需要 , 对 统计 专 

t i v i t y[ J ] . J o u r n a l   o f   S t a t i s t i c s   E d u c a t i o n , 2 0 0 8 , ( 2 ) .  

[ 6 ]刘 睿 颖 . 美 国统 计教 育研 究 热 点探 析 [ J ] 。 统 计教 育 ,  

2 0 1 0 , ( 1 1 ) : 4 5 —4 8 .   [ 7 ]林玲 . 英 国大学课 程评价与统计分析 系统对我 国高等教 

育统计 的启 示[ J ] . 科教导刊 , 2 0 1 4 , ( 2 ) : 8 —9 .  

业学生的培养 , 应当开发更广泛的培养方案 , 提供更  多急需的短期培养支持[ 9 ] , 鼓励学生到其它 国家或 

[ 8 ]韩猛 , 冯利 英 . 国外统 计 高等 教 育 发 展趋 势及 其 启 示  [ J ] . 内蒙古财经 大学学报 , 2 0 1 3 , ( 4 ) : 1 3—1 5 .   [ 9 ] D e me t s   D L , S t o r m o   G,B o e h n k e   M, L o u i s   T   A, T a y l o r   J ,  

D i x o n   D.T r a i n i n g   o f   t h e   n e x t  g e n e r a t i o n   o f   b i o s t a t i s t i —  

其它院校进行交流学习, 开阔视野 , 拓展思路 。  

我们也可 以将案例教学引入到课堂教学中来 ,   并 将 以上五 点建议 与学 生 的培 养 方 案 加 以融合 , 针 

c l a n s : a   c a l l   t o   a c t i o n   i n   t h e   U. S . [ J ] . S t a t i s t i c s   i n   Me d i —  

c i n e , 2 0 0 6 , ( 2 5 ) : 3 4 1 5 —3 4 2 9 .  

( 上接 l 1 7页 )  

在模块化教学 和考核过程 中应注意 以下几点 :   ( 1 ) 以应用能力培养为主线 , 研究建设 以应用和实践  为基本特点的课程体系。注重教学 内容的实用性 ,   理实一体 ; ( 2 ) 将教学内容融人到专业系列课程整体  规划 中 , 避免本 课 程与后 续专 业课 程 的重复 与脱 节 ;  

( 3 ) 课 程 教学 最终 目标是 让 学 生 通过 系统 的 图学 理 

为 自主学习 , 能更好地提高教学效果 以满足能力培  养 目标。但课程教学改革是一项复杂工程 , 在改革  过程 中还有很多细节 问题有待进一步研究完善 , 以   便更有效地满足部队对应用型、 创新型人才的需求。  

[ 参考文献]  

[ 1 ]郝 秀红 , 邱 雪松 , 王琼 , 等. 机械 设计课 程设 计教 学 改革 

论学习, 学会看懂实际的工程 图纸及 消防专业 图纸,   并 能绘 制消 防专业 图。  

初探 [ J ] . 教 学研 究, 2 0 1 1 , 3 4 ( 3 ) : 5 1 — 5 4 .   [ 2 ]刘凌 . 论《 消防制图》 课 程教 学体 系改革[ J ] . 成 宁 学院学 

报, 2 0 1 2 , 3 2 ( 6 ) : 1 5 3—1 5 4 .  

3 总结 

通过分析消防专业教育特 点 , 结合多年教学经 

验, 提 出了《 消防制 图》 课 程改革 的方 向和措 施。在  新的教学模式下 , 既可保证教学内容的紧凑性、 衔接  性, 还可以提高学员的学习积极性 , 从被动学习转换 

[ 3 ]白 秀清 . 机械 制 图模 块化教 学改 革之 我 见 [ J ] . 科 技 信 

息, 2 0 1 2 , ( 3 3 ) : 3 3 6 .  

[ 4 ]张瑞华 . 高职 院校《 机械制 图》 模块化 教 学的探 索[ J ] . 机 

械 工程 与 自动 化 , 2 0 1 1 , ( 6 ) : 1 5 2—1 5 3 .  

[ 5 ]陈静 . 水利 工程 专业工程 制 图课 程教学 改革探讨 [ J ] . 科 

教 文汇。 2 0 1 2 . ( 7 ) : 5 2—5 3 .  

・ 

1 2 O ・  

建筑消防验收行政许可制度改革思考

2011年8月第27卷第8期

武警学院学报Aug.2011Vol.27No.8

JOURNALOFCHINESEPEOPLE’SARMEDPOLICEFORCEACADEMY

●消防执法

建筑消防验收行政许可制度改革思考

●马全军

(天津市消防总队,天津300090)

要:通过介绍建设工程消防验收行政许可中常见的问题并分析其危害性,提出消防验收制度改革的几个观点,并

就实施改革的法理依据和改革路径进行了阐述,旨在推动建设工程消防验收行政许可制度改革,规范行政许可行为。关键词:消防验收;行政许可;制度改革;法理依据中图分类号:D631.6

文献标识码:A

文章编号:1008-2077(2011)08-0074-03

向参加验收的各单位提出并责令其整改,但这些不应成为依

法实施建筑消防验收许可的主要内容,作为行政机关的许可行为更重要的应该为对建筑工程消防质量的控制程序,如消防设计是否通过审查、消防施工企业是否具有相应资质等级、项目经理和现场施工管理人员是否经过消防培训合格,选用消防产品是否具有相应的生产准入资格,建筑工程是否具有资质的监理企业确认符合国家消防技术标准或设计要求等

审查相应的资料,符合要求并予以归档,目的等。通过收集、

在于核定各参加建设的各责任主体单位的法律责任。一旦发

现质量问题,明确责任单位与人员,依法追究其法律责任,这是行政许可机关在行政许可中必须履行的重要职责。建筑工程消防验收重实体检查,容易造成权利寻租,造成腐败。目前轻程序审查的验在建筑工程消防验收中存在的重实体检查、收模式亟须改变,否则一旦建筑工程发现消防质量问题,行政消防行政许可机关将不能及时准确落实责任单位和责任人,机构作为主管部门将难辞其咎,同时也对规范消防验收行为意义深远。

(二)自身检查程序缺陷引发潜在法律冲突

目前公安消防机构开展的消防验收行政许可大多遵循抽

依据行业标准《建筑工程消防验收查验收综合评定的原则,

进行,按照上述验收规程,核发的不合格验收意见评定规程》

书中指出的消防验收中抽查发现问题仅仅是综合评定的判

而不是工程本身存在问题的全部,同时核发的合格验收意据,

见书中指出的消防验收中综合评定合格也不能确认工程本身

《行政许不存在质量问题或存在质量问题合法化。但是按照可法》要求,作出行政许可决定时,不许可的要指出存在问题

随着社会主义法制的不断完善和公民法律素质的不断提高,公民与社会各界对行政机关的行政能力和执法水平给予

《行政许可法》越来越多的关注和更高水平的要求,特别是的颁布对行政机关依法履行行政职责实施行政许可规定了明确

严格的许可程序时限和行政许可机关权责对应的许可范围、

的法律责任。建筑工程消防验收作为行政许可(简称消防验

收)是指建筑工程的建设单位在建筑工程依照国家、行业和投入使用前地方消防技术标准进行的施工内容全部竣工后、

依法向当地行政许可服务中心申报消防验收申请并受理后,。《行政许可法》由公安消防机构依法实施的行政许可行为

实施后公安消防机构如何作好建筑消防验收这项行政许可就

成为消防验收人员面临的一个严峻课题。

一、目前消防验收存在的问题

(一)轻程序、重实体

目前在建筑工程消防验收中公安消防机构的验收人员经常会针对建筑工程中消防设施的施工质量及设计质量提出具

如消防水池有效容量偏体的问题以及违反那一条规范条款,

小、合用水池无消防专用的技术措施、较大容量水池无分格措

等等。这是消防验收人员核发不合格的建筑工程消防验施,

收意见书提出的验收意见,应该说所提出的问题都很准确,但

按照建筑法规的有关要求,建筑消这些都是实体的技术问题,

专业施工单位和监理单位及各自相关人防设施的设计单位、

员依法对建筑消防设施的质量负责。上述具体的工程技术问题应为各建设工程质量控制的责任主体单位依法应当解决的

作为行政许可机关的公安消防机构发现具体问题可以问题,

收稿日期:2011-06-08作者简介:马全军(1973—

),男,天津宁河人,工程师。

·74·

《武警学院学报》2011年第8期(总第184期)

的全部,作出许可决定的对于未提出或未发现的问题则不能在行政许可后再行提出。按照《行政许可法》的要求来分析消防验收这项行政许可行为:作为抽样性检查建筑工程的消防质量,不可避免会存在随机性,工程存在未抽查发现的消防质量隐患不可避免。而按照《行政许可法》要求,作为行政许可,消防验收如果进行实体检查就必须一次性指出工程存在消防质量隐患的全部,

这就要求消防验收人员对建筑工程逐点逐项进行检查。在现实的公安消防监督人员对竣工后建筑工程监督检查过程中经常发现违反消防技术标准的静态消防质量隐患,但由于建筑工程已经消防验收(行政许可)而束手无策。另外,逐点逐项进行检查建筑工程消防质量这显然不

是公安消防机构的职责,

这显然不是《行政许可法》的立法本意。笔者认为《行政许可法》的本意在于公安消防机构必须

按照建筑工程消防验收质量要求,依法落实责任主体,明确责任人员并对各责任主体的消防质量水平进行监督,对存在违反消防法规出现质量隐患的各责任主体依法进行消防处罚。

(三)消防验收未能及时向第三方利害关系人公开《行政许可法》第36条规定:行政机关对行政许可申请进行审查时,

发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第47条规定:行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,

行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的,行政机关应当在20日内组织听证。建筑工程消防验收中,商住综合楼类建筑、分隔销售的商业性地产、销售型写字楼、酒店式公寓等建设单位开

发并向第三人(利害关系人)销售的建筑工程项目,建筑工程消防验收合格与否,消防质量水平如何事关第三方利害关系

人利益。按照《行政许可法》的要求,上述工程经验收在作出行政许可之前应向第三方利害关系人进行告知,保证第三方利害关系人及时履行其对建筑工程进行消防质量监督的权

利。目前建筑工程消防验收的程序中无上述程序,明显违反《行政许可法》,一旦成诉必输官司。从目前出现的诉讼、信访案件看,对于居民住宅、非住宅可销售公建(公寓、商业地产)、委托开发地产中存在的第三方利害关系人,经常因为开发商与第三方利害关系人在建设项目中的各种纠纷引发第三方利害关系人上访案件,因为行政诉讼收费低,并且消防验收合格意见书为建筑竣工的必要条件,通过信访和诉讼撤消合格意见书即可实现第三方利害关系人主张(至少取得了实现其主张的重要证据)。建立建筑工程消防验收利害关系第三

人监督制度或向第三方公告验收结果来约束验收,将第三方代表作为建筑工程消防验收人员参加验收,这样不但可以更

多发现问题,而且也可以减少第三方上访。

二、加强消防验收行政许可工作的几点思考

合理确定建筑工程消防验收的程序就是按照《行政许可

法》规定原则确定验收方式和内容,使其更能够保证公安消防机构更有效行使行政权力,履行职责,保证建筑工程的消防安全。笔者认为建立消防验收的程序审查制度并强化建筑工

·消防执法·

程消防验收后的消防监督检查是更为合理的消防验收模式。

(一)调整建筑消防验收程序,建立程序审查的验收模式

程序审查的消防验收模式,即通过公安消防机构对建筑工程消防验收申请人申报的全部验收资料进行审查判定消防验收结论。公安消防机构在受理建筑工程消防验收前将消防验收申请人须申报验收的资料目录格式内容进行公告。建设单位依据建筑工程的具体情况组织申报验收的资料。公安消防机构在受理建筑工程消防验收申请后,经审查验收资料,对建筑工程消防质量负责的各责任主体明确,其相应的资质、资格等级符合国家现行法律法规要求,能够承担相应的法律责任,选用的消防产品技术资料齐全并经现场监理单位确认符合国家消防产品准入规则,

并且经建设单位组织各建筑工程消防质量责任主体联合确认工程符合消防技术标准要求或符合公安机关消防机构审核同意的消防设计要求即核发建筑工程消防验收合格意见书。通过程序审查办理消防验收事项可以提高办事效率,防范验收成诉。同时程序审查消防验收不

涉及建筑工程本身的实体技术问题,

无权力寻租空间。(二)强化监督,保证建筑工程消防质量水平不降低

实行书面审查消防验收制度后,最大的担心在于:过分相信建筑工程责任主体的承诺可能会减低工程实际的消防质量。为此公安消防机构在核发《建筑工程消防验收意见书》后应当根据建筑工程的重要性、火灾危险性适时进行监督检

查,

可以设置专门的检查机构进行实地监督检查,也可以交由各辖区消防机构进行监督检查。针对监督检查中发现建筑工

程存在的消防质量问题,

视情节可以责令建设单位组织各消防质量责任主体单位组织整改。如果建筑工程存在严重违反

国家消防技术法规强制性要求的质量隐患,公安消防机构可以依照

《行政许可法》第69条第2款的规定要求撤消建筑工程合格的消防验收意见书,同时依据《消防法》第59条的规定进行处罚。

(三)强化消防质量责任主体的质量意识,不断提高质量水平

建立消防验收的程序审查制度并强化建筑工程消防验收后的消防监督检查是相对现行消防验收方式更为合理的消防验收模式。一方面有利于公安消防机构提高行政效率、规范消防验收行为,减少消防验收过程中验收人员与被验收建筑工程项目各责任主体的接触,更有利于建筑工程各责任主体单位的自律,

强化建筑工程各责任主体的质量意识。通过对建筑工程的设计单位、施工单位、监理单位、消防产品的生产厂家的负责人员、

技术人员的消防培训和教育,强化他们对建筑工程质量终身负责的意识,推动各消防质量责任主体对建筑工程消防质量的管理水平,

不断提升建筑工程的消防质量水平。针对取得建筑工程消防验收合格意见书的建筑工程,公安消防机构应当依据实地进行的监督检查中发现的具体消防质量隐患,分析梳理确定造成质量的原因和各责任主体单位所应当承担的责任,

依照消防法规进行消防行政处罚。(四)合理设置消防验收辅助程序,保护第三方利益根据《行政许可法》的规定,合理设置消防验收行政许可的辅助公告程序、听证程序,保证行政许可相对人(消防验收申请人)和第三方利害关系人的利益。涉及第三方利害关系

·75·

马全军:建筑消防验收行政许可制度改革思考

人(商品房买受人、商业地产购买人等)利益的建筑工程项目在消防验收作出合格或不合格以前,公安消防机构可以采用公告、函告的形式告知其消防验收事项的结论及其对验收事项所表达意见的救济途径。依据《行政许可法》的规定要求撤消建筑工程合格的消防验收意见书的建筑工程项目,公安消防机构应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利、撤消的理由和后果。

部有关部门协商,以地方性法规的形式解决,对于纳入国家综

合改革的上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区等享受“先行先试”政策地区,解决上述法律冲突更为简便。

(二)正确把握消防验收许可制度的改革路径消防验收行政许可制度改革要秉承“先规范后行为”的思路,强化制度设计,加强决策科学论证机制,确保决策的科学性和适应性。事实证明,我国凡被赋予立法、制度创新权的经济改革试验区都大大地提高了经济发展速度,如我国从1980年以来先后建立深圳、珠海、汕头、厦门和海南5个经济特区,并先后5次授予其权力机关制定地方性法规的权力,促进了特区经济社会的发展。但无一例外地经历了重经济效率

先行为后规范的短视行为而忽视社会公平正义的发展路径,

导致了某些部门不遵守规则、急功近利、无视公正,破坏了法

治和正义价值,是我们应当引以为戒的。我们在探索进行消防验收行政许可制度改革,要在吸收先前经验的同时亦应从

“先规范后行为”确立更加符合科学发展观的的中汲取教训,

理念,更加严谨地进行制度设计,在制度体系完备规范,充分妥善推进,使消防许可服务论证科学决策的基础上稳步实施,又好又快地促进经济发展。

三、改革消防验收方式的法理依据

(一)正确认识消防验收行政许可制度改革中的法律冲突

当前,从国家层面,鼓励和号召创新社会管理,对于属于

创制性的地方立法权,在坚持或遵循宪法、法律和行政法规基本原则和精神的前提下,可以对某些具体规定依程序进行变通或修正。在1998年版《消防法》未修改之前,上海曾就消防设计审核行政审批制度改革进行过大胆的尝试。另外,2008年版《消防法》第14条将消防验收的程序和方法的制定个别地区进行消防行政许可制度改革,不权依法授予公安部,

只是消防行政许可方式和许可要超越宪法和消防法等法律,

件与公安部规章出现局部冲突,这可以通过地方政府与公安

OntheReformofAdministrativeLicenseofBuildingFireCheckandAcceptance

MAQuan-jun

(TianjinFireCorps,Tianjin300090,China)

Abstract:Thispaperintroducesseveraldailyproblemswithbuildingfirecheckandacceptanceandthenanalyzestheharmdonebytheseproblems.Itputsforwardsomesuggestionstosolvetheseproblemsandexplainsthelegitima-cyandplanofthisreformtoregulatebuildingfirecheckandacceptance.

Keywords:firecheckandacceptance;administrativelicense;institutionalreform;legitimacy

(本栏责任编辑、校对马龙)

·76·

消防法制建设与监督管理改革的几点建议

消防法制建设与监督管理改革的几点建议

随着我国社会主义民主法制建设的快速发展,消防法制建设也随之得到了相应的加强,这对于保障国家和人民生命财产安全、维护社会一方稳定、促进经济发展发挥了积极的作用,但随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的不断发展完善,消防监督管理对象的不断增加,情况日趋繁杂,管理难度也随之不断加大。现行的消防法制工作和消防监督体制,已经不能适应新形势下消防监督的需要,有些方面已经阻碍着消防法制和消防监督工作的顺利进行,甚至成为了制约消防法制工作发展的瓶颈。

一、当前消防法制建设和消防监督方面主要存在以下主要矛盾和问题:

(一)消防监督存在失控漏管现象

我国消防监督管理实行属地、分级管理原则,二级以下消防安全重点单位归公安分局、派出所列管。但由于三级管理单位大多分散广、数量多、人员消防安全意识淡薄,而派出所的工作重点又以社会治安和处理一般刑事案件为主,尤其是一些东部山区小县城的乡镇派出所基本上只有2-3名正式民警,这些民警对日常消防监督等工作现处于摸索阶段,虽然吉林省公安厅2004年4月27日颁布的《公安派出所消防监督工作规定》做了较细致和详实的说明,但从目前现状来看,具体操作起来难度还相当大,因为过去派出所的三级消防管理工作只停留在文件而就,派出所的工作压力可想而知,致使现阶段三级单位的消防管理处于相对滞后阶段,导致乡镇、村屯和三级单位的火灾呈上升趋势。

(二)消防监督存在隐患整改不力的现象

火灾隐患查出多、整改少,一些单位的法人代表将火灾隐患的整改工作,只停留在口头或书面上,更有甚者以阻碍经济发展软环境为由,对公安消防机构的安全检查持对立情绪,一些单位领导对要求整改的火灾隐患以各种理由拖延和采取虚假方法欺骗监督执法人员,最终导致火灾的发生。

对学校、医院等人员聚集场所和一些工、矿企业等非营业性场所的火灾隐患缺乏必要的监督整改和处罚机制,这些场所只有达到重大火灾隐患时才可以进行处罚,而重大火灾隐患的确定、整改、销案又是一个较繁琐的程序,结果导致对这些场所的监督缺乏有效制约性。

(三)消防执法中存在着较大的随意性

首先,一些执法监督人员不稳定,流动性大,致使消防监督业务受到较大影响。往往在积累了一定的工作经验,业务略有精通,情况略有熟知之际,任职二、三年就被更换调整,尤其是从事建审、火调、法制的人员,使消防工作长期徘徊在一个较低层面。

其次,消防执法人员少、素质低、执法力量薄弱,目前一个普通大队的防火监督人员包括大队长(科长)在内,一般在3名左右,而这些人员中受过高等教育的寥寥无几,从正规公安或消防院校毕业生的更是凤毛麟角,大都是提干后,经过成人教育的进修才提高的学历,因而虽然有较高的学历,但在实际工作中还是凭经验工作,同时这些干部必须应付各种达标、考试、专题教育、岗位练兵等管理活动,大部分人在主观和客观因素下,没有再学习的条件和机会,很难适应新形势下消防工作,极易造成监督不力和执法不到位,在执法工作中标准不高、要求不严、以罚代改等现象较为普遍。对一些处罚只注重罚款,而不注重整改效果,而且往往将并处中罚款额度下到最高额,而执行中却采用最低限,直接影响了法律严肃性和公正性。

再次,消防执法缺乏公开透明性。虽然目前一些基层大队也公布了各项公开办事制度等,但这些制度基本上是用于应付上级检查和验收,没有真正发挥其作用。另外,各消防大队由于受各种条件制约,很少有敞开式办公场所。政务大厅的办公人员也只是对一些行政审批做一些记录,公安部30项便民措施中涉及消防方面的行政审批能真正落实的很少。

(四)需进一步健全和完善消防法律体系

1998年4月29日《中华人民共和国消防法》颁布以来,我国的消防立法工作取得了很大成绩,但与其相配套的规章修订工作相对滞后,国务院后出台的《化学危险品管理条例》部分章节与《消防法》中对易燃易爆物品管理明显存在着矛盾,这给基层消防监督执法者造成了管理模糊,另外《消防法》中一些条款中前置条件过多,在执法中往往给执法者造成尴尬境地。2004年1月1日起,《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安行政法律文书(式样)》同时使用和实施,而与之相对应的消防法律文书时至今日也没有发到基层大队手中,各基层单位只能根据文书样式自己设计印刷,一个支队一个样,甚至有的一个大队一个样式,在法制日趋健全完善的今天,极不严肃,从侧面可以反映出这方面工作的滞后,所以消防法律体系还需进一步完善。

二、几点改进和思考:消防法制建设和消防监督方面的

(一)建立职业消防监督体制

最大限度地保留消防监督业务骨干,建立多层次的监督管理体系,让一批消防技术骨干长期保留在自己的岗位上,确保消防监督和执法的稳定性、连续性、公正性,岗位交流如三年为一个周期,应分期分批进行,实行领导负责制和执法责任制,并配以完善的部队内部和社会监督机制。同时,要建立人才激励竞争机制,竞争上岗,能上能下,摒弃论资排辈的作法,不断加强业务干部在岗培训、进修、深造。使得我们消防监督人员有较充裕的时间和精力,用于政治思想和消防业务知识的学习和研究,提高消防监督质量和水平,更好地为社会提供消防监督服务,塑造消防机构的良好形象。

(二)加大消防监督力度,树立消防监督权威

火灾隐患整改困难、消防处罚执行难的原因是多方面的,但很大程度上与消防监督权威不够有关。为此,首先要建立一支高素质的消防监督队伍,上级多下基层指导业务,上级机关要少检查,多调研,多指导,以提高基层消防监督水平,来树立起消防监督的技术权威;其次在监督管理上,要大力推行规范化管理,来树立起消防监督的管理权威;再次,在执法上,严格按照消防法律法规的要求,加强对于火灾隐患的整改力度和对火灾事故的查处力度,努力做到程序到位,事实清楚,定性准确,依据充分,树立消防监督的法律权威,解决消防监督深层次的问题。树立消防监督权威后,也能对一些地方保护主义、地方行政干预形成一种法律威慑力,避免某些领导和部门以优化投资环境,发展地方经济为借口,将正常的消防监督,维护消防安全同治理投资环境对立起来,形成一种依法治火、依法监督新局面。

(三)推进消防工作社会化,完善消防法律体系

《消防法》和公安部61号令明确了各级政府主管部门及各企事业单位的消防管理职责。各级党委政府要把消防工作摆到主要位置,纳入社会经济发展和城市建设之中,统筹规划,常抓不懈,一级抓一级,一级对一级负责,要认真落实“谁主管,谁负责”的原则实行综合治理。单位的主要领导要对本单位的消防安全工作负全责,把消防安全纳入生产经营的全过程,不断强化对消防工作的领导,要对消防安全实行重奖重罚的有效措施,使消防安全责任与单位、个人经济利益、政治待遇挂钩,调动广大干部和职工做好消防工作的积极性。特别是在当前企业转换经营机制的形势下,要建立起相应的消防管理机制,从消防安全组织、消防器材、消防岗位责任制等各环节上予以加强。同时要巩固和发展多种形势的专群结合的社会消防安全组织和队伍,切实加强管理,推进消防工作的社会化;以全新的理念,高效务实的运行机制,健全和完善社会主义消防法律体系。

(四)抓好消防宣传和人员培训

充分发挥各宣传媒体和舆论宣传工具,广泛宣传消防法规和各种逃生自救知识,走出以往一提到宣传就组织几个游行队伍,组织了多少人,搞了多少宣传牌,发了多少宣传单,张贴了多少标语等形式主义怪圈,建立一个由广播、宣传、教育、劳动等各部门制度化、法制

化的长效宣传机制;不断加强法人代表和企事业消防管理人员的消防法制观念,增强消防安全意识,进一步贯彻落实“61号令”,企事业单位应相应承担消防安全责任,建立自身的消防工作机制,认真落实消防工作,杜绝消防监督部门对企事业的消防工作大包大揽,使火灾隐患整改工作成了消防监督部门自己的事。

(五)更新思想观念,树立服务意识

公安消防机构按照“严格执法,热情服务”的要求,努力实践“三个代表”重要思想,实现“立警为公,执法为民”宗旨,本着以人为本原则,真正树立全心全意为人民服务思想,深化消防机构改革,不断探索消防监督新机制,全面提高防火监督干部整体素质,改善消防监督管理手段,合理调配警力,充实基层,优化岗位,做到唯才是举、人尽其才。

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